En undersøgelse fra PwC viser, hvordan en række offentlige organisationer har haft succes med at gå fra traditionel, plandrevet it-udvikling til en agil og produktorienteret organisation. Fem fokusområder er helt essentielle for en god overgang. Denne artikel har fokus på de særlige vilkår, der gælder i en politisk organisation, samt konkrete anbefalinger til, hvordan offentlige organisationer (også) får succes med at arbejde agilt.
De regulatoriske rammer for offentlige organisationer, som Budgetvejledningen og statens it-projektmodel, kan ofte fungere og opleves som en begrænsning i mulighederne for at komme i mål med en agil transformation gennem obligatoriske risikovurderinger og politiske rapporteringer. Undersøgelsens deltagere er ved at se lovgivningen som rammer, i stedet for barrierer, lykkedes med at inddrage den øverste ledelse. Det har givet mulighed for at udfordre nogle af de oplevede begrænsninger i den offentlige organisation, som var et resultat af en kultur mere end ufravigelige rammevilkår.
At skabe kulturelle ændringer i store organisationer er dog ikke ligetil og kræver, at både ledere og medarbejdere i og uden for it-organisationen er indstillet på transformationen. Mange offentlige organisationer har allerede lært, at det ikke er nok kun at tilpasse it-funktionen: Man bliver nødt til at tænke transformation på tværs af hele værdikæden, hvis man for alvor vil lykkes med at blive mere agil og produktorienteret. Dette kan vise sig at være vanskeligt, da man traditionelt ikke har opfattet it-funktionen som en del af forretningen, men snarere som en nødvendighed, der understøtter organisationen. Herudover kan der opstå konflikter, hvis forretningsenheden ikke ønsker at adoptere en agil samarbejdsmodel. Denne udfordring intensiveres især, når forretningsenheden ikke er en integreret del af samme organisation, men derimod er en ekstern offentlig myndighed, hvor kontrolniveauet er betydeligt reduceret.
Baggrund for undersøgelsen
Den offentlige sektor oplever stadig stigende forventninger til at kunne levere på digitaliseringsdagsordenen. Frem til nu har fokus især været på udvikling af mere statiske borger- og virksomhedsrettede løsninger: stabil, plandrevet it-udvikling og høj driftssikkerhed. I dag er der yderligere en forventning om, at offentlige organisationer kan levere digitale omstillinger, innovative digitale løsninger og formidling af komplekse datamængder hurtigt og effektivt – samtidig med at stabiliteten og sikkerheden fastholdes. Mange offentlige organisationer oplever derfor at stå midt i et paradigmeskift, hvor de er nødt til at genopfinde sig selv som en mere digital, produktorienteret og omstillingsparat udviklingsorganisation for at kunne imødekomme de stigende forventninger. De agile metoder har for mange offentlige institutioner været rygraden i denne organisatoriske transformation, der har skullet gennemtvinge de fornødne organisatoriske og procesmæssige tilpasninger.
På den baggrund har PwC gennemført en undersøgelse af offentlige organisationer, der har gennemgået en transformation fra traditionel, plandrevet it-udvikling til en agil og produktorienteret organisation. Fokus har været på at afdække, hvilke initiativer de offentlige organisationer, der er lykkedes med at omstille sig fra traditionel, plandrevet it-udvikling til en agil og produktorienteret organisation, har gennemført.
Om undersøgelsen
Den offentlige sektors rejse fra traditionel, plandrevet it-udvikling til en agil og produktorienteret organisation er en national undersøgelse af otte udvalgte offentlige organisationer og deres transformationer. PwC har gennem interviews med en række personer, der har haft en central rolle i at lede og drive den omtalte transformation, afdækket og analyseret, hvilke forudsætninger og konkrete initiativer der bidrager til at skabe en succesfuld transformation til en mere agil og produktorienteret organisation.
For mange offentlige organisationer bliver de politiske og lovgivningsmæssige rammer set som barrierer for en agil transformation
Når flere af de offentlige organisationer har ønsket at forankre og adoptere agile principper og arbejdsmetoder, er de stødt på udfordringer med at gøre det i samspil med deres politiske og lovgivningsmæssige rammer. For organisationerne er det blevet klart, at mens nogle rammer skal udfordres og skubbes til, er der i offentlige organisationer også nogle rammer og processer, der er så faste, at den agile arbejdsmetode skal tilpasses med respekt for de fastsatte politiske rammevilkår. Fælles for organisationerne i undersøgelsen har det været at finde en balanceret tilgang til at implementere agile principper og lykkes med deres agile transformation – ofte ved i varierende grad at tilpasse arbejdsmetoden for at kunne efterleve de politiske rammevilkår.
Vi har erfaret, at følgende udfordringer har udgjort de største barrierer for at kunne understøtte effektivt agilt arbejde:
- Offentlig bevillingsproces og -strukturer: Den offentlige sektor har politiske og lovgivningsmæssige rammer, processer og årshjul, som alle offentlige organisationer skal arbejde inden for. Det betyder fx, at statslige projektbevillinger, som sikrer at midler bliver øremærket til specifikke projekter og opgaver normalt skal løses indenfor en fastlagt tidsperiode. Udviklingsopgaver, hvor de samlede budgetterede udgifter udgør 15 mio. kr. eller mere, er underlagt statens it-projektmodel – og dermed nogle helt særlige regler for udarbejdelse af risikovurdering, business case, budgettering, igangsætning og styring. Dette begrænser mulighederne for en frit flydende, sekventiel prioritering af forretningsbehov, da der med de godkendte bevillinger følger specificerede forretningskrav. Dette er også i stor udstrækning med til at sætte en helt naturlig begrænsning for, hvor langt det er muligt at drive en DevOps-baseret tilgang, hvor udvikling, drift og vedligeholdelse smelter sammen i en kontinuerlig samarbejdsproces og -organisation, hvilket er kernen i de agile principper og arbejdsmetoder.
- Manglende tekniske kompetencer: Medarbejdere i offentlige organisationer har typisk ikke haft en baggrund med specialiserede kompetencer inden for it, data og transformationer. Med den voksende digitalisering er der et stigende behov for at opbygge tekniske kompetencer og ansætte medarbejdere med tekniske baggrunde. Dette gælder både på ledelsesniveau og blandt de øvrige ansatte. Offentlige organisationer oplever at have svært ved at tiltrække og fastholde medarbejdere med de nødvendige tekniske kompetencer. Årsagen skal ikke blot findes i den generelle store efterspørgsel i markedet, men skyldes også de politisk besluttede lønrammer, som ikke kan konkurrere med de høje lønninger i den private sektor. Det medfører, at offentlige organisationer regelmæssigt er nødt til at indkøbe eksterne konsulenter for at sikre adgangen til nødvendige faglige kompetencer.
- Afhængighed til den øvrige del af forsyningskæden: Kompleksiteten i den offentlige sektor medfører, at offentlige organisationer som regel er en del af et større økosystem, hvor man er leverandør, modtager eller i nogle tilfælde begge dele. Som en del af værdikæden er der behov for et stærkt samarbejde på tværs af offentlige organisationer, som alle arbejder med varierende leverancemodeller og leverancevilkår. Det kan betyde, at man som offentlig organisation kan opleve en begrænsning i evnen til at arbejde agilt, da man ofte ikke kan kontrollere hverken sin leverandør eller modtagerorganisationens evne til at modtage og adoptere nye løsninger. I nogle tilfælde er modtagerorganisationen også forretningen, og hvis der fra dennes side ikke er et ønske om at indgå i et agilt samarbejde, vil det være meget svært at opnå mange af fordelene ved en agil transformation.
- Adgang til den rigtige teknologi: En agil og produktorienteret organisation har evnen til hurtigt og effektivt at udarbejde, teste, implementere og lancere ny kode og typisk flere gange om dagen. En central forudsætning for at kunne opnå denne evne er cloud-teknologi, som muliggør løbende integrering og lancering – også kaldet Continuous Integration & Continuous Deployment (CI/CD). En implementering af cloud-teknologi og modernisering af it-systemer og data er ofte en langvarig og omkostningstung investering, som mange offentlige organisationer fortsat står over for. Hertil står mange offentlige organisationer med en berettiget bekymring, i forhold til hvordan man overholder databeskyttelsesreglerne, når man fx implementerer udenlandske cloud-løsninger.
- Fastholdt godkendelsesflow i linjeledelsen: I organisationer, der har svært ved at slippe top-down-ledelsesstilen, opleves det, at cheferne i linjeledelsen (kontorchefer/afdelingschefer mv.) fortsat godkender beslutninger for medarbejderne, der er allokeret til agile teams. Medarbejderne i de agile teams mangler mandat til at reagere direkte på de afklaringer og prioriteringer, der foretages i de agile ceremonier. Det betyder, at hastigheden, som beslutningerne skal træffes med, bliver væsentligt lavere. Samtidig er der i nogle tilfælde blevet krævet yderligere dokumentation for beslutninger, ud over de besluttede dokumentationskrav. En af årsagerne til utrygheden ved at tage ansvar for beslutningerne i de agile teams har været, at man ikke har formået at levere god rapportering, som kan betrygge de politiske chefer i, hvordan det går.
- Forventning om, at det kun er it-organisationen, som bliver påvirket: I organisationer, hvor ledelsen kun ser agil transformation som noget, der alene påvirker it-organisationen, møder de ansvarlige for den agile transformation i højere grad modstand fra forretningen. Særlig er det gældende for organisationer, som har en stærk politisk forretning, hvor manglende tidlig ledelsesopbakning har ført til manglende input og samarbejde fra forretningsansvarlige, hvilket i nogle tilfælde har udgjort en væsentlig barriere for at leve op til de målsætninger, som en agil transformation har lovet.
Hvordan overkommer organisationerne udfordringerne? Fokus på kulturændringer og forandring i alle ledelseslag er afgørende for at kunne forene de lovgivningsmæssige rammer og en agil organisation
Ofte bliver de lovgivningsmæssige rammer beskyldt for at forhindre offentlige organisationer i at komme i mål med deres agile omstilling. Og selvom de politiske og lovgivningsmæssige rammer sætter nogle begrænsninger, er der i høj grad mulighed for at lykkes, hvis organisationerne er strategiske, i forhold til hvilke rammer de udfordre, og hvilke de ser som rammevilkår. Der har ikke været tale om implementeringen af ét succesfuldt initiativ, men derimod en kombination af flere justeringer og initiativer:
- Ny virksomhedskultur og ledelsesfilosofi: Hvis man vil opnå de mange fordele, der er ved en agil leverancemodel, vil det ofte være nødvendigt at tilpasse kulturen og adoptere en ny ledelsesfilosofi, som betyder en større delegering af ledelsesbeslutninger. Det stiller større krav til fagmedarbejderne og deres teams, som skal varetage et større ansvar, men også til ledere, som skal sikre medarbejdernes succes ved at være en "servant leader" (en leder, som sætter medarbejderne først). Det kan være grænseoverskridende for en leder og føles som et tab af kontrol, men en decentraliseret kontrol hos fagmedarbejderne er med til at skabe engagement, bedre beslutninger og hurtigere fremdrift. For at det kan lykkes skal lederne i højere grad være med til at sikre en arbejdsplads, hvor medarbejderne kan få succes og varetage et større ansvar, på trods af de faste rammer.
- Behov for nye faglige kompetencer: I takt med de stigende krav til digitalisering er der sket et paradigmeskifte i den offentlige sektor, hvor det ikke længere er tilstrækkeligt for centralforvaltningen kun at have medarbejdere med juridiske og samfundsøkonomiske kompetencer. Der er behov for flere tekniske kompetencer og efteruddannelse, som sikrer både ledere og medarbejdere en bred forståelse af bl.a. teknologi, digitalisering og leverandørstyring. Offentlige organisationer skal derfor i større grad investere i uddannelsen af deres medarbejdere og gentænke deres leverandørsamarbejde for at sikre en høj stabilitet og den fornødne viden i deres organisation. I takt med opbygningen af faglige kompetencer er det centralt, at der udarbejdes en plan for modernisering af forældede it-systemer med henblik på at øge evnen til hurtigt at levere værdi til slutbrugeren og gøre teknologien mere attraktiv for potentielle medarbejdere.
- Tænk på DevOps som mere end cloud-teknologi: Selvom den offentlige sektor opererer inden for politiske og lovgivningsmæssige rammer, kan DevOps-principper og praksis stadig tilpasses og anvendes effektivt under de rette forudsætninger. I mindre projekter med faste teams kan man fremme en kultur, der prioriterer samarbejde, feedback og læring, som er afgørende for en succesfuld DevOps-tilgang. Endvidere kan man arbejde med standardiserede udviklings- og driftsprocesser, samt indføre metrikker til at måle ydeevne og identificere forbedringer. Så fremt man står med et længerevarende projekt eller program, med midler og adgang til opsætning af et nyt driftsmiljø, kan man begynde at tænke DevOps i større grad, herunder en implementering af automatisering af udviklings-, test- og driftsprocesser. Her må det dog forventes at det vil være nødvendigt at foretage en væsentlig investering til opsætning af et udviklings- og testmiljø, sandsynligvis i en on-premise løsning.
- Tilpas agile processer til lovmæssige rammer: Et ofte brugt argument for agile metoder er fokus på (og evnen til) at foretage hurtige, løbende prioriteringer. Det er dog vigtigt, at man inden for den offentlige sektor anerkender, at der kører nogle fuldstændig fastlagte lovgivningsmæssige processer og årshjul. Det er fx helt essentielt, at man som organisation er fuldt ud bevidst om håndteringen af rammesættende forhold og opgaver som regulering, compliance og økonomistyring. Her kan organisationer med fordel benytte stabsfunktioner til håndtering og støtte af disse opgaver og dermed frigive tid til de agile teams. Det er også en fordel at bruge den indbyggede fleksibilitet i statens it-projektmodel, som bl.a. muliggør fleksibilitet i forhold løbende justeringer af release-plan i tråd med agile arbejdsmetoder. Dette giver en stor fleksibilitet inden for projekter, der følger statens it-projektmodel, selvom projektet fortsat er underlagt den udarbejdede business case.
- Opbyg nye partnerskaber: Det kan give stor værdi for offentlige organisationer, som er i gang med en agil transformation eller skal starte et stort agilt projekt (underlagt statens it-projektmodel), at inddrage og involvere relevante interessenter med de konkrete udfordringer, der ofte kan være ved at navigere en agil tilgang i den politiske ramme. Offentlige organisationer kan fx søge en tidlig og løbende involvering af Statens It-råd, som med deres erfarne profiler kan assistere med at identificere faldgruber og udfordringer i henhold til den politiske ramme. Med tidlig rådgivning kan der foretages en gennemgang af transformationen eller projektet, herunder af hvilke risici der er forbundet med eksekveringen, og hvordan disse kan mitigeres. Partnerskaber og et tæt samarbejde er essentielt i mange scenarier og ikke blot i ovenstående eksempel. For at få succes og opnå et godt samarbejde er det essentielt også at finde en god samarbejdsmodel med leverandørerne, forretningen og slutbrugerne.
- Tidlig og bred ledelsesopbakning: Det er vigtigt at sikre en tidlig og bred ledelsesopbakning for at få succes med en agil transformation eller store agile projekter – og dermed skabe et mere sømløst samarbejde mellem forretning og it. Det er derfor ikke nok, at ledelsen støtter en implementering af agile arbejdsmetoder i it-enheden; der er behov for, at ledelsen deltager aktivt i processen og bidrager til en solid implementering på tværs af både forretning og it. Dette vil ofte kræve, at ledelsen opnår en dyb forståelse af både mulighederne og begrænsningerne i såvel den agile tilgang som teknologi og digitalisering. Ved store agile projekter, som er underlagt statens it-projektmodel, er det vigtigt at sikre en tidlig involvering og opbakning fra ledelsen, før man når til gennemførelsesfasen. Når først den agile leverancemodel er valgt, og projektet er begyndt, er det svært at lave om, og derfor er det fundamentalt for projektets succes, at alle forstår kravene til den agile måde at arbejde på.
Fem fokusområder i overgangen fra traditionel, plandrevet it-udvikling til en agil og produktorienteret organisation
Succes med agil transformation i den offentlige sektor
Stor tak til undersøgelsens deltagere
Der skal lyde en stor tak til de organisationer, som har deltaget i undersøgelsen. Tak til Domstolsstyrelsen, Fiskeristyrelsen, KOMBIT, Kriminalforsorgen, Landbrugsstyrelsen, Region Hovedstaden (CIMT), Sundhedsdatastyrelsen samt Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering. Alle har de hver især bidraget med dyb indsigt i deres egen organisations rejse, hvor de åbent og ærligt har reflekteret over de valg, organisationen har truffet.
Tilgang og metode
PwC har interviewet en række offentlige organisationer for at afdække, analysere og dele helt konkrete tiltag og erfaringer til gavn for den brede offentlige sektor. Undersøgelsens deltagere er udvalgt, ud fra en betragtning om at de skal have en it-systemportefølje af væsentligt omfang med en høj grad af løbende it-udviklingsopgaver/-initiativer, der drives efter agile principper. Deltagerne afspejler derfor ikke nødvendigvis den gennemsnitlige offentlige organisations agile rejse, men er eksempler på organisationer, som allerede har været igennem en omstilling til en mere agil organisation.
Vores spørgeramme til interviewet tager afsæt i vores metode for agil system- og produktudvikling
PwC’s metode for agil system- og produktudvikling:
Strategi, ledelse og kultur: De strategiske målsætninger, ledelsesstilen og den organisatoriske kultur, der er rammesættende for organisationens styrings- og leverancemodel
Organisation, teams og færdigheder: De organisatoriske strukturer, roller, ansvarsopgaver og færdigheder, der definerer organisationens samarbejdsform
Processer og ways of working: De formelle arbejdsgange, procedure og standarder, der sikrer en koordineret metode til at arbejde på tværs af organisationen og dens samarbejdspartnere samt borgere og virksomheder
Produkter og innovation: De konkrete løsninger og digitale services, som organisationen leverer, samt evnen til at sikre den løbende innovation, brugerinddragelse og værdiskabelse
Teknologi og værktøjer: De interne systemer og værktøjer, der understøtter de formelle arbejdsgange i organisationen med henblik på en effektiv standardisering og automatisering af "end-to-end"-processer
Rapportering og optimering: De formelle metrikker og tilgange for monitorering og løbende styring samt optimering af både løsningerne og måden, hvorpå de leveres.
Contact us
Partner og markedsleder for den offentlige sektor samt Technology & Security, PwC Denmark
Tel: 4072 5767
